Местное самоуправление – фундамент государства

В Конституции Казахстана прописаны нормы, регулирующие деятельность органов местного самоуправления, но на практике они реализованы слабо.

Не превращаться в попрошаек

Неэффективное местное самоуправление (МС) не может быть элементом демократии и даже ведет к деградации и девальвации демократических ценностей, к ослаблению страны. Ведь сверхцентрализация государственного управления блокирует развитие, порождает коррупцию. Это становится стандартным диагнозом при исследовании почти любой сферы нашей жизни.

У людей на местах нет ни возможностей, ни навыков для самостоятельной организации достойной жизни. Нация превращается в попрошаек, добываю­щих деньги из вышестоящих бюджетов. Итог – активные люди уезжают в столицы, крупные города, а то и за рубеж. Территория остается, а страна исчезает.

Создание эффективной системы местного самоуправления – центральный вопрос политической реформы. Поэтому важно обеспечивать не только устойчивость МС, но и сохранять за ним функционал, выработанный многолетней практикой развития во всем мире.

Мы не можем допустить, чтобы в Казахстане не было полноценного местного самоуправления. Поскольку оно представляет собой фундамент, на котором зиждется здание государственности. Именно местная власть обеспечивает непосредственное взаимодействие с народом, первой принимает на себя недовольство.

Местное самоуправление – фундамент народовластия, здесь стартует отбор лидеров и управленцев. Политическая система Европы выросла из свободных самоуправляемых городов.

Гражданское участие

В настоящее время Казахстан стоит на пороге передачи части полномочий из центра в регионы и на местный уровень. Статья 89 Конституции РК гласит, что местное самоуправление: признается в рамках местного государственного управления; правомочно решать вопросы местного значения; может осуществляться компактно проживающим населением непосредственно путем выборов, а также через выборные органы; деятельность осуществляется в пределах полномочий, установленных законом.

Особенность раздела VIII Конституции РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» состоит в том, что в нем нет четкого разграничения между понятиями «государственное управление» и «местное самоуправление». И на практике это приводит к тому, что потенциал МС не задействуется в полном объеме.

Местное самоуправление, имею­щее в Казахстане давние и пока не востребованные традиции, – это путь к свободному граж­данскому участию населения в выборе направленности местного развития, путь сохранения исторического своеобразия местного образа жизни и историко-культурного наследия, формирования полноценного гражданского чувства, социальной сплоченности и культурной идентичности местных сообществ.

Поэтому дальнейшая демократизация власти невозможна без эффективной системы управления, без становления местного самоуправления, без широкого и активного участия граждан в решении внутренних проблем.

Местное самоуправление представляет собой наиболее приближенную к населению власть. Деятельность органов МС в интересах народа на ограниченной территории способствует оперативному, точному и эффективному решению вопросов местного значения. Высокий уровень и степень развитости МС является показателем демократизма системы управления в целом.

Если сравнить органы местного самоуправления с местными службами исполнительных органов, то преимущества первых очевидны. Так, при развитой системе МС увеличивается количество прав и свобод в обществе, общественная жизнь равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными. Повышается эффективность управления.

Местные жители лучше знают и понимают местные же нужды и больше заинтересованы в их удовлетворении. Местное самоу­правление развивает в гражданах самодеятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил, люди перестают ожидать всех благ от Правительства, привыкая полагаться на самих себя.

У граждан появляются общественные интересы, и органы местного самоуправления дают им на практике возможность близко познакомиться и принимать участие в общественных делах. А это, в свою очередь, – хорошая «подготовительная школа» для будущих государственных управленцев, в том числе и самого высокого звена.

Следует добавить, что на местном уровне чаще всего используются формы, акции непосредственной демократии, и они базируются на широком участии большинства граждан данной территории в решении местных проблем. При этом успешное функ­ционирование местных органов власти зависит от активности конкретных граждан.

В своем Послании народу Казах­­стана от 16 марта 2022 года Президент РК Касым-Жомарт Токаев отметил: «Необходимо эффективно разграничить функ­ции государства и институтов местного самоуправления. Надо понимать, что сильная система местного самоуправления – это базовая основа для прямого учас­тия граждан в улучшении качества жизни в своем родном населенном пункте. Без сомнений, казахстанцы уже давно готовы брать ответственность за свои города, районы и села. Не следует недооценивать людей и бояться передавать им полномочия, которые они в состоянии взять на себя».

Степная демократия

Результаты научно-прикладного исследования и опыт деятельности общественного объединения «Центр устойчивого развития Ochaq» в области Жетысу также подтверждают выводы Президента РК о том, что народ Казахстана готов к введению местного самоуправления.

В действительности казахи еще до присоединения к России жили в условиях местного самоуправления, в то время как в Российской империи действовало крепостное право. При этом казахские органы местного самоуправления были настолько влиятельными, что с их руководителями были вынуж­дены считаться даже царские чиновники.

Степное самоуправление сформировало именно демократический тип политической культуры, нашедший позднее свое яркое отражение в программных документах Алаш Орды. Его основы зародились в эпоху возникновения родовых и племенных общин, когда складывался кочевой уклад жизни.

Родовые старшины и племенные вожди выбирались на курултаях и сходах кочевников. Они наделялись полномочиями разбирать споры, формировать и командовать подразделениями воинов. При этом родовые общины обладали широкой автономией и значительным весом.

Поэтому нельзя говорить, что казахский менталитет исторически не готов к местному самоуправлению – исторические предпосылки к нему как раз есть.

Наиболее оптимальной формой демократического самоуправления для казахского общества лидеры движения «Алаш» считали не Советы, а земство. Многолетняя борьба Алихана Букейхана за его введение в Степном крае увенчалась успехом лишь после свержения самодержавия. Но из-за организационной неразберихи, нарастающего кризиса в управленческих структурах власти, недостатка средств введение земства в Казахстане затягивалось. В то же время оно наталкивалось на сопротивление Советов на местах.

Лидеры движения «Алаш» ставили куда более конкретные цели: повышение грамотности и развитие национальной школы; формирование современной общей и особенно политико-правовой культуры; включение элиты и широких масс в реальный политический процесс через представительные органы, политические партии и общественные организации, органы управления и самоуправления.

Большевистский переворот 1917 года прервал развитие демократических традиций казахского народа. Органы земства полностью ликвидируются. Советская власть провела административно-территориальное переустройство, преследуя ту же цель, что и царское правительство, – эффективное управление из центра в соответствии с его задачами и требованиями.

С образованием Казахской ССР в 1936 году статус союзной респуб­лики практически не изменил существующего централизованного, командно-административного управления. Конституция Казахской ССР 1937 года и Конституция Казахской ССР 1978 года не допускали наличия местного самоуправления.

Проблемы и решения

После распада СССР Казахстану на пути к становлению местного самоуправления препятствует ряд факторов, в том числе доставшихся «в наследство» от предыдущих исторических периодов. В частности, у нас присутствуют сверхцентризм в экономике, политике, управлении и во всей внутренней политике страны; некомпетентность и непрофессио­нализм госслужащих в вопросах местного самоуправления; ограниченность ресурсов, выделяемых местному уровню; несоответствие объема этих ресурсов возлагаемым на МС задачам.

Усугубляет проблему недоверие государства к местному самоуправлению. Исполнительные органы видят в местном уровне только продолжение государственной власти и не считают МС властным институтом, тем самым снижая потенциал его развития, создают конфликт между интересами государственной элиты и гражданским обществом, находящимся в процессе становления и развития.

Имеет место и общая пассивность населения, отсутствие всеобъемлющего участия населения в процессах принятия решений по вопросам местного уровня. Можно видеть также сочетание государственных функций и функ­ций местного самоуправления в пределах одних и тех же организационно-правовых структур.

Сегодня эти препятствия остаются актуальными, а самая главная проблема состоит в том, что у нас существует упрощенное понимание местного самоуправления, процессов его становления и функ­ционирования. Так, считается, что достаточно избрать акима, организовать сход граждан, выбрать Қенес, а также төраға – и все заработает. Это ошибочное понимание.

Анализ существующих обстоя­тельств и накопившейся информации о самоуправлении в Казахстане дает возможность сформулировать важные направления развития МС, если исходить из того, что, во-первых, гос­управление представляет собой деятельность, осуществляемую в целях проведения государственной политики в масштабах района, области и всей страны в целом. Ключевая задача госуправления – эффективное решение вопросов и задач общенационального уровня и социально-экономического развития страны в целом с учетом специфики каждого региона.

Во-вторых, местное самоуправление – это деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы МС на соответствующей территории, то есть города районного значения, села, поселка, сельского округа. Население соответствующих населенных пунктов самостоятельно избирает органы МС для решения вопросов местного значения.

Следовательно, коренная ошибка в том, что в Казахстане сформирована и развивается модель местного самоуправления, основанная на совмещении региональными, местными представительными и исполнительными органами власти функций и полномочий государственного управления и местного самоуправления.

Поэтому в условиях современного Казахстана местное самоу­правление может эффективно действовать только в отдельно взятой административно-территориальной единице, где нет местного государственного управления и власти.

При этом следует предусмот­реть создание самоуправляющихся сообществ на внут­ригородских территориях по микрорайонам, по кварталам или же в границах избирательных округов по выборам. В этой связи следует в законодательном порядке определить взаимоотношение органов местного самоуправления с акимами городов и акимами районов в городе.

Далее действие местных органов государственного управления нужно предусмотреть только на областном и районном уровнях. Поскольку избранный местным населением аким сельского округа как по действующему закону, так и на практике очень зависим от районного акима. Поэтому, как бы он не выбирался (маслихатами или населением), являясь госслужащим, будет подчиняться только своему вышестоящему руководству, от которого зависит его карьера и его дальнейшая работа в госорганах. Тогда как ауылнай, избранный народом, будучи не госслужащим, ответственно будет защищать интересы тех, кто избрал его.

В соответствии с этим в сельских, поселковых и аульных округах имеет смысл предусмотреть орган местного самоуправления во главе с его руководителем – ауылнай. При этом орган МС следует обозначить как Ауыл ошағы, в которой будут прикомандированы представители районного акимата, оперативно подчиненные ауылнай.

Аналогичная система местного самоуправления сегодня успешно действует в Узбекистане и за последние годы показывает свою эффективность.

Таким образом, результаты нашего исследования показывают, что опыт узбекского махалля в качестве уникального института для построения демократического государства и формирования сильного гражданского общества намного ближе нам и может быть эффективно использован Казахстаном.